20/11/09
DESPACHO:
Expediente N° 4530/09 – DE
Ordenanza Fiscal e Impositiva.

Expediente N° 4530/09 –DE - Ordenanza Fiscal e Impositiva.

Planteo jurídico institucional y político de los concejales  del Acuerdo Cívico y Social

No alcanzamos a comprender los motivos por los cuales el Ejecutivo, en forma recurrente, particularmente en cuestiones de fuerte entidad colectiva, complica los mecanismos institucionales,  nos queda, como oposición al duda si se trata de mera  torpeza o de intencionalidad política

Concurren razones de orden jurídico institucional y motivaciones políticas de lo que entendemos debe presidir una tarea de gobierno, según la responsabilidad que  la voluntad popular ha puesto en cabeza de quienes tenemos la función de gobernar, que fundamentan la posición que pasamos a enunciar.

I- La Constitución Provincial establece como instrumento esencial para la validez de la creación y el aumento de  tasas o contribuciones, que ello sea determinado por una asamblea integrada por los concejales y un número igual de mayores contribuyentes (Art. 193, Inc. 2).

Sobre el punto, la Ley Orgánica de la Municipalidades, reglamentaria por autonomacia de las disposiciones constitucionales sobre el régimen municipal, fija en forma precisa el procedimiento a seguir en esta materia.

Así en su artículo 29, dispone que las ordenanzas impositivas que dispongan aumentos o creación de impuestos o contribuciones de mejoras, deberán ser sancionadas en la forma que determina el artículo de la Constitución que acabamos de citar. A continuación enumera las normas que deberán cumplirse: el respectivo proyecto será girado a la comisión correspondiente del Cuerpo; formulado el despacho de comisión, el Concejo sancionará una ordenanza preparatoria que oficiará de anteproyecto, para ser considerado  en la asamblea de concejales y mayores contribuyentes; cumplidas las normas precedentes, la asamblea podrá sancionar la ordenanza definitiva.

Por su parte, en el artículo 93 la ley establece que, a los fines de lo normado por la Constitución Provincial, tienen la calidad de mayores contribuyentes, los vecinos que  paguen anualmente impuestos municipales. Vinculado con este aspecto en el artículo 94, inciso 4, dispone que el Concejo Deliberante comprobará si los inscriptos reúnen las condiciones establecidas en la presente ley y, en su caso, eliminará a quienes no las llenen (antes se remite a

la exigencia del artículo 93, y en su inciso 2, el mencionado artículo 94, indica quienes no podrán inscribirse como mayores contribuyentes).

Además, el mismo artículo 94 impone el cumplimiento de las siguientes reglas: Anualmente, desde 1 hasta el 15 de mayo, los contribuyentes en las condiciones establecidas en el artículo 93 podrán inscribirse en un registro especial que al efecto habilitará el Departamento Ejecutivo (inciso 1.); dentro de los diez días siguientes  el Intendente remitirá al Concejo Deliberante la nómina de los inscriptos.

Nada de lo descripto por el régimen legal detallado ha sido cumplido por el Departamento Ejecutivo, desde que no consta en el expediente que elevara a este Cuerpo para la consideración del listado de mayores contribuyentes; lo cual convierte lo actuado en manifiestamente irregular. Situación que fuera denunciada en la sesión del pasado 26 de octubre y motivara el voto negativo de esta bancada.

De lo antedicho:
a)- No se observó el procedimiento y plazos fijados en el artículo 94, incisos 1 y 3, según lo cual la inscripción debe habilitarse desde el 1 hasta el 15 de mayo de cada año y dentro de los diez días siguientes el Intendente remitirá al Concejo Deliberante la nómina de los inscriptos.  Ignoramos que mecanismos se utilizaron para difundir la posibilidad de inscribirse el registro especial que prevé la ley, pero hay certeza en cuanto a que el Intendente no cumplió el plazo dispuesto, desde que el listado fue elevado a este Cuerpo cuando el mismo se encontraba largamente vencido.

b)- El expediente remitido por el Ejecutivo a que hacemos referencia, no contiene siquiera constancias elementales para que el Concejo pudiera ejercer la comprobación que le impone el citado artículo 94, inciso 4, respecto al cumplimiento de los requisitos impuestos por la ley a quienes figuran como inscriptos, ni que los mismos son contribuyentes en las condiciones establecidas en el artículo 93, conforme artículo 94, inciso 1.

c)- no existe el despacho de comisión que supone la discusión del tema en ella y que taxativamente dispone el artículo 29, inciso 2 de la ley. En este orden, la ordenanza impositiva está sometida a un procedimiento especial, que comienza con la inclusión del proyecto en la comisión de presupuesto y hacienda, continúa con el despacho de ésta y la aprobación por el Concejo de la ordenanza preparatoria, la que se somete a la votación de la Asamblea de concejales y mayores contribuyentes.

De lo que venimos precisando se desprende que nos encontramos ante un procedimiento irregular, viciado, del que se derivan consecuencias.

El acto jurídico municipal existe contemplado en la Constitución provincial y en las leyes municipales que dicte la legislatura y se prolonga en las ordenanzas y reglamentos municipales. El acto administrativo municipal está por debajo del acto jurídico municipal. Así, no puede ser válido o existente un acto administrativo municipal cuando no reúne uno de los requisitos esenciales del acto jurídico municipal; por ejemplo cuando no se ha respetado la forma que se exige para la sanción de una ordenanza que apruebe la contratación de un empréstito, y no obstante se actúan los demás actos administrativos como si se tratara de una situación normal, este acto supuestamente jurídico legal municipal es inexistente y su puesta en marcha por un acto administrativo municipal constituye una vía de hecho de la administración, es decir una actuación material sin  que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de fundamento jurídico (Art. 109 de la Ord. Gral.), o bien que esa decisión anterior es ilícita por defecto en las formas (conforme, Tenaglia Iván Darío, Ley Orgánica de la Municipalidades de  la Provincia de Buenos Aires, Librería Editora Platense, ed. año 2000, página 589).

Por exigencia constitucional, y concretamente de su artículo 195, que se ratifica mediante el artículo 240 de la LOM, los actos jurídicos municipales que se efectuaren sin observancia de las formalidades constitucionales y legales son sin  ningún valor; es decir jurídicamente inexistentes (autor y Ob. cit., página 589).

La consecuencia jurídica de su realización por fuera de las formalidades exigidas apareja la inexistencia en el mundo jurídico. Se rige el mismo por el derecho constitucional, como acto jurídico constitucional provincial que es.

Del mismo modo aquellos artículos que sin dejar de ser actos jurídicos constitucionales, son también municipales al estar integrados a las leyes municipales, el artículo 195  de la Constitución prescribe dando prevalencia a la formalidad, la formalidad como elemento esencial del acto municipal.

En cuanto a las formalidades procedimentales son  las que describe la Ley Orgánica de las Municipalidades. El acto jurídico municipal y el acto jurídico administrativo municipal son esencialmente formales (Tenaglia, Ob. cit., páginas 591/593).

Con relación  a los actos jurídicos municipales de los concejales, el mismo autor indica que el ordenamiento competente delimita la competencia de cada órgano estatal; y no sólo se regula la competencia, sino que se establecen requisitos esenciales, materiales y formales que deben cumplirse; si se infringen estos requisitos esa infracción determinará que el acto esté viciado, que sea inválido. Tales actos son inexistentes por ilegalidad manifiesta de los órganos municipales que los ejecutan; así, por ejemplo, la convocatoria a asamblea de mayores contribuyentes por el intendente, por fuera de los plazos que exige la ley, estando en virtual acefalía orgánica, y siendo ello convalidado por la mayoría legal del concejo; ese acto queda despojado de uno de sus elementos esenciales, es un acto jurídico municipal inexistente por ilegalidad insalvable y menos el ungido por una mayoría deliberativa circunstancial, ni aún es subsanable por el transcurso del tiempo.

 

 

 

Este acto es in susceptible de convalidación ; la situación posterior será una vía de hecho administrativa; circulará como moneda falsa acuñada por el propio Estado y dará espacio al impulso de acciones judiciales individuales o colectivas que pueden afectar el patrimonio municipal (páginas 594, 595, 597, 598, 599, 600, 6º7, 609).

Finalmente, al respecto, tiene dicho la Asesoría General de Gobierno, en doctrina aplicable al caso, que no habiéndose convocado por el intendente municipal, o por no haber ejercitado la facultad y el procedimiento constitutivo del artículo 93, debe “admitirse la forzosa interrupción en el funcionamiento de la asamblea…” (Dictamen 76.003-Gobierno, Secretaría Letrada V, v. AGG, Dictámenes, Doctrina y Jurisprudencia, Libro Nº 49, abril-junio de 1996). 

 

II – A continuación efectuaremos los planteos porque desde el punto de vista fiscal resulta inapropiado el proyecto enviado por el DE:

Venimos planteando de manera recurrente que la acumulación de aumentos no deriva en una mejora de la recaudación, es a la inversa, hemos visto como se ha ido deteriorando la porcentualidad de contribuyentes luego de cada sucesivo aumento, a modo de ejemplo diremos que para la ejecución del presente año se proyecta recaudar por parte del municipio al rededor de los $ 17.900.000, o sea un 33% menos que los presupuestado y tan solo un 10% más en dinero que el año anterior a pesar del aumento del 30% promedio que el año pasado aplicó el oficialismo.

Es de público y notorio que del histórico y pobre 45% de contribuyentes que habitualmente cumplen con sus obligaciones fiscales hoy lo hacen tal solo el 38%.

Seguimos pensando que el sistema fiscal que se aplica es anacrónico, regresivo e inequitativo, lo cual este año se acentúa, ya que haciendo un análisis del actual proyecto vemos por ejemplo:

1. Se perdió la diferenciación que se realizaba entre calles de tierra, calles pavimentadas y avenidas, mas allá de la cantidad de veces por semana que se prestaba el servicio, siendo un retroceso en el camino de la equidad ya que las edificaciones modifican su valor de mercado de acuerdo a su ubicación, y si bien es cierto que propiedades muy valiosas se encuentran en calles de tierra, debería corregirse esta inequidad con un nuevo indicador de la zona, y no igualar perjudicando a las más desfavorables en la que habitan la mayoría de los vecinos que menos poder adquisitivo tiene. 
2. Lo antedicho implica un aumento del 100% en el mínimo del servicio de recolección de residuos y disposición final en calles pavimentadas y de tierra, no estando definida la forma de calcular el valor a cobrar por encima del mínimo. Se aumentará en un 80% el alumbrado público a los vecinos que viven entre las calles 61 a 91, cuando sabemos que allí se encuentran algunos de los barrios más humildes de nuestro partido
3. También sufrirán un aumento de las misma tasa de casi un 60% los vecinos comprendidos entre las avenidas 40 hacia el norte  hasta calles 70 y desde avenida 47 a 29.
4. Por último a los jubilados que gozaban de un descuento del 60% en las tasas, ahora se les descontará el 50% y ya no los jubilados que cobren ingresos inferiores a 2 jubilaciones mínimas, sino a 1.50 la mínima establecida por el gobierno nacional.

 

Asimismo uno de los sostenes de una economía sana  tiene que ver con la confianza, si el contribuyente advierte que sus recursos son manejados con transparencia, honestidad y austeridad acompaña con su esfuerzo económico al gobernante, si estos principios básicos no forman parte de la administración, como ocurre en nuestra ciudad, de manera sistemática se reduce el número de contribuyentes que cumplen con sus obligaciones fiscales.

No debemos dejar de lado tampoco dentro del análisis que el Municipio fundamentalmente presta  servicios y que también la calidad de estos servicios induce al pago, un vecino al cual no se le barre la calle, o no se le riega, o no se la repara, o zanjea,  o no tiene agua, o permanentemente se le obstruyen las cloacas, no tendrá una buena predisposición para el pago de tasas. Mercedes tiene una muy mala calidad de prestación de servicios y esto va en detrimento de los índices de cobrabilidad.

Hoy escuchamos desde las voces oficiales que en tasas con altos índices de cobrabilidad no se llega a cubrir los costos, poniendo como ejemplo el alumbrado,  recordamos que en tres años se han acumulado aumentos del 119.7 %, esto refleja claramente que también se debe estudiar la estructura de costos de cada prestación y la eficiencia en el gasto, (Transparencia en compras de insumos y contrataciones, horas extras, tercerizaciones, combustibles, etc.) que es de alta incidencia en el mismo, no hay índice oficial que refleje aumento de insumos o costos laborales de tal magnitud.

Se ha hablado mucho también respecto del mejoramiento de la recaudación a través de distintos mecanismos, hasta hoy no vemos reflejado tal mejoría, el municipio tiene la responsabilidad legal y social respecto de la recaudación, se nota una endémica falta de intensión de cobro, con innumerables anuncios y poca eficiencia, esto también es costo.

 

Hay claros ejemplos de falta de eficiencia e  incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios lo que se ejemplifica con el Incumplimiento del Art. ARTICULO 162. del RAFAM- El cual determina que  “El Municipio deberá notificar a los contribuyentes, con una periodicidad mínima de 6 (seis) meses, el estado de deuda que éstos mantengan con la Comuna a los efectos de procurar la disminución de las obligaciones fiscales impagas e interrumpir la prescripción por el transcurso de los plazos establecidos en el artículo 278 de la Ley Orgánica de las Municipalidades”.

Hay que tener en cuenta  que la prescripción operada frente a la inacción del acreedor, que en este caso es el Municipio, provoca que se vea comprometido el erario público, con las graves consecuencias que para las finanzas municipales y para los propios vecinos, origina cualquier pérdida o merma de los ingresos necesarios para afrontar el cumplimiento de los servicios públicos. Por otra parte, ello trae aparejada la responsabilidad de los funcionarios municipales.

En ese sentido, el artículo 194 de la Constitución Provincial establece que “Los municipales, funcionarios y empleados son personalmente responsables no sólo de cualquier acto definido y penado por la ley, sino también por los daños y perjuicios provenientes de la falta de cumplimiento de sus deberes.”
Por su parte, la Ley Orgánica Municipal en el artículo 241 ha establecido el “principio de responsabilidad de los funcionarios municipales por todo acto que autoricen, ejecuten o dejen de ejecutar, excediéndose en el uso de sus facultades o infringiendo los deberes que les conciernen en razón de sus cargos”.

Esta norma, si bien sienta este principio de responsabilidad, limita la carta orgánica, al distinguir  “que todo funcionario o empleado que desempeñe mandato conferido políticamente o cumpla funciones administrativas, estará obligado a resarcir a la Comuna o a terceros, los daños y perjuicios emergentes de sus actos personales, pero no contraerá responsabilidad alguna por sus actos de servicio. Considéranse actos de servicio los que el funcionario o empleado deba ejecutar en obediencia a las leyes, ordenanzas, estatutos o reglamentos del régimen municipal y actos personales, los que realice en infracción a las disposiciones de esos instrumentos administrativos”.
Esto no se soluciona con una tercerización, desprolija y hecha a medida,  rectificada, sino con decisión y políticas fiscales consecuentes en el tiempo.

 

Lo cierto es que una vez más nos vemos en la necesidad de tener que tomar decisiones cáusticas, en una materia que debiera merecer una discusión abierta en búsqueda de generar espacios de consensos que contribuyan a encontrar la mejor respuesta a los intereses generales en juego. Pero para ello hace falta la manifestación de una voluntad política de construcción en conjunto de la cual el oficialismo adolece, entendiendo como único fundamento de la tarea de gobierno el número; la razón queda relegada a un segundo plano ante el poder de la mayoría, mayoría cada vez más circunstancial según con crudeza lo evidencia la realidad.

 

Por lo expuesto, es que rechazamos el proyecto en general y no participaremos de las discusiones en particular ni en la Asamblea de concejales y Mayores Contribuyentes por las insalvables cuestiones de derecho planteadas.

 

 

 

Juan M. Torres       Luis E. Colao    Debora Lacasa     Jorge Retegui
Conc. UCR              Conc. GEN         Conc. CC ARI        Conc. CC ARI